ESTADO DE GUERRA, ESTADO DE SÍTIO E ESTADO DE EMERGÊNCIA: SEMELHANÇAS E DIFERENÇAS MZ

Introdução :

O título do presente texto impõe que se coloque uma questão prévia: face às situações de estado de necessidade constitucional, o estado de guerra é uma figura autónoma?

Partindo do princípio de que a República de Moçambique prossegue, no plano externo, uma política de paz, e só recorrerá à força em caso de legítima defesa (art.º 22/1 da CRM, veja-se também a Lei da Defesa Nacional e das Forças Armadas, Lei n.º 18/97, de 1 de Outubro, sobretudo os seus art.ºs 2 e 3), e que são proibidas, internamente, todas as formas de organização armadas de tipo militar (art.º 52/3 da CRM) apenas haverá legitimidade para uma declaração de guerra, em caso de agressão actual (efectiva ou eminente), em princípio, por forças estrangeiras. O que leva a considerar o estado de guerra, não como um estado de necessidade autónomo, mas como um dos pressupostos para a declaração do estado emergência ou de sítio e, quando muito, uma das suas variantes. Esta falta de autonomia é, depois, corroborada pela citada Lei da Defesa Nacional e das Forças Armadas quando, no seu art.º 24 estabelece que “As leis que regulam os regimes do Estado de Sítio ou do Estado de Emergência fixam as condições do emprego das Forças Armadas quando se verifiquem tais situações”.

O que me permite abordar a tipologia dos “estados de necessidade” na Constituição moçambicana, numa perspectiva diferente da que é enunciada em título (a abordagem comum) distinguindo, desde logo: (1) os tradicionais estados necessidade externos, ou de excepção militar, i.e., os “casos de agressão efectiva ou eminente”; e (2) os estados de excepção de natureza civil, i.e., “de grave ameaça ou de perturbação da ordem constitucional ou de calamidade pública” (cfr. art.º 290/1 da CRM). Depois, dentro de cada um deles, haverá situações que apontam para a necessidade de declaração (a) do estado de emergência; ou (b) do estado de sítio, consoante os restantes pressupostos materiais.

E aqui reside agora um outro problema, o da exacta delimitação e caracterização destes dois “estados de anormalidade” constitucional: o estado de sítio e o estado de emergência. Do texto constitucional apenas se deduz uma menor “intensidade da crise” do estado de emergência em relação ao estado de sítio, porquanto se estabelece que “A menor gravidade dos pressupostos da declaração determina a opção pelo estado de emergência” (art.º 291 da CRM). Podemos dizer, em tese, que o estado de sítio só deverá ser declarado quando se verifiquem ou estejam iminentes actos de força ou de insurreição que ponham em causa a soberania, a independência, a integridade territorial ou a ordem constitucional e não possam ser eliminados pelos meios normais previstos na Constituição e na lei. Nos outros casos, de menor gravidade, nomeadamente quando se verifiquem ou ameacem verificar-se casos de calamidade pública, dever-se-á optar pelo estado de emergência.

1. O estado de necessidade externo

a. O estado de guerra

Não existe uma definição unívoca do conceito de Guerra (cfr. Quincy Wright: A Study of War, University of Chicago Press, Chicago/Londres, 1964, pp. 5-7). Em todo o caso, podemos acompanhar Jorge Gouveia, e definir o estado de guerra como uma “Situação de crise, que tem subjacente a verificação de uma situação efectiva ou iminente ao território nacional, decretada pelo Chefe do Estado, através da qual se reforça a estrutura militar do poder público, com o objectivo de repor ou conservar a integridade da soberania nacional” (Jorge Bacelar Gouveia: Estado de Guerra, Separata do II Suplemento do Dicionário Jurídico da Administração Pública, p. 301). A esta luz, podemos considerar que existe um “estado de guerra” sempre que se verifique uma agressão actual, i.e., uma “agressão efectiva ou eminente” (cfr. art.º 290/1 da CRM), ou seja, uma agressão de carácter militar, em princípio, internacional, em que se verifica já, a ofensa á integridade territorial do Estado (agressão efectiva), ou em que as movimentações da força estrangeira, segundo a experiência comum, e salvo circunstâncias imprevisíveis, forem de natureza a fazer esperar que se lhes sigam actos de agressão afectiva (agressão eminente).

Não basta, porém, a existência deste pressuposto material para constitucionalmente se falar em estado de guerra. É ainda necessário um acto de declaração formal, da competência do Presidente da República (art.º 160/a) da CRM), antecedido dos pareceres (necessários, mas não vinculativos), do Conselho de Estado (art.º 165/b) da CRM), do Conselho Nacional de Defesa e Segurança (art.º 265/a) da CRM); e da Comissão Permanente da AR (art.º 194/c) da CRM, e art.º 163 do Regimento da Assembleia da República, Lei n.º 17/2013, de 12 de Agosto, com a redacção que lhe é dada pela Lei n.º 13/2014, de 17 de Junho).

A decretação do estado de guerra pode justificar – e em regra, justifica – uma especial organização do país para fazer face a essas circunstâncias. Desde logo, o reforço da “estrutura militar do poder público, com o objectivo de repor ou conservar a integridade da soberania nacional” (Jorge Bacelar Gouveia: Estado de Guerra, cit., p. 301). Esta declaração de guerra é ainda um pressuposto para que possam ser constituídos tribunais militares, com competência para o julgamento de crimes de natureza estritamente militar (art.º 223 da CRM).

Esta declaração de guerra não invalida a necessidade de declaração do estado de emergência ou de sítio, consoante os restantes pressupostos materiais. Desde logo, “as condições do emprego das Forças Armadas” (art.º 24, da citada Lei da Defesa Nacional e das Forças Armadas); mas sobretudo, quando esteja em causa a afectação de direitos fundamentais dos cidadãos. É evidente que o princípio da proibição do excesso (art.º 291 da CRM), apontará para o recurso à declaração do estado de emergência, sempre que este seja virtualmente suficiente para restabelecer a normalidade constitucional.

b. O estado de emergência (militar)

E se nos confrontarmos com uma situação de crise, ou de ameaça, que não constitua ainda um perigo iminente?

Gomes Canotilho considera o estado de emergência (militar) como uma espécie de pré-estádio em relação ao estado de guerra. Este estádio é parcialmente coincidente com o estado de prevenção, e que não sendo susceptível de precisão normativa, aponta fundamentalmente para a ideia de uma situação de crise que sendo já uma ameaça não constitui ainda perigo iminente (o que justificaria a declaração do estado de guerra) (J. J. Gomes Canotilho: Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 6.ª ed. Almedina, Coimbra, 2002, p. 1157).

Parece-me, pois, que nestas hipóteses, os órgãos constitucionais competentes podem “decidir”, declarando o estado de sítio ou o estado de emergência, conforme se lhes afigure necessário à prossecução da defesa nacional. Igualmente, o princípio da proibição do excesso (cfr. art.º 291 da CRM), imporá o recurso à declaração do estado de emergência se este for reputado de suficiente para restabelecer a normalidade constitucional.

2. O estado de necessidade interno

O estado de sítio e o estado de emergência podem também ser declarados nos casos de estado de necessidade interno, isto é, nas hipóteses de crise derivadas: (1) de situações de carácter político-institucional, que se traduzam numa grave ameaça, ou numa perturbação efectiva da ordem constitucional;ou em (2) situações de natureza social, que pela sua gravidade se traduzam numa situação de calamidade pública. O âmbito normativo de “grave ameaça de calamidade pública” é muito mais fácil de precisar do que o de “grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional”.

1) Vimos já que por calamidade pública se entendem as catástrofes naturais (por exemplo, terramotos, vulcões, tempestades, inundações e epidemias), as “catástrofes tecnológicas” (como foram por exemplo os casos de Chernobyl ou, mais recentemente, Fukushima) e os “acidentes graves” (por exemplo, acidentes ferroviários, náuticos, aéreos, incêndios, explosões, etc.).

Não aqui basta um perigo abstracto. O que está em causa nestas situações de “grave ameaça de calamidade pública”, serão situações de natureza social que, pela gravidade dos prejuízos e pela quantidade de pessoas atingidas, implique a adopção de medidas adequadas a obviar esses efeitos (no mesmo sentido, Jorge Bacelar Gouveia: Direito Constitucional de Moçambique, IDILP, Lisboa-Maputo, 2015, p. 645.).

2) A delimitação, do âmbito normativo do conceito de “grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional” levanta mais dificuldades. Por um lado, suscitam-se, desde logo, a este respeito, os mesmos problemas revelados pela análise do regime de excepção na História constitucional comparada (cfr. J. J. Gomes Canotilho: Direito Constitucional e Teoria da Constituição, cit., pp. 1153-1154), designadamente: (a) a transformação das declarações do estado de sítio ou do estado de emergência, em instrumentos políticos de combate a quaisquer situações de conflitualidade social, económica e política; ou ainda (b) a utilização das forças armadas contra cidadãos (J. J. Gomes Canotilho: Direito Constitucional e Teoria da Constituição, cit., p. 1158). Por outro lado, sendo desejável a máxima determinabilidade quanto aos pressupostos de uma “grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional”, tal não se torna exequível, já que não se pode perder de vista que estamos perante situações de “anormalidade” e, por conseguinte, de difícil delimitação (J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira: Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, 4.ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, Anotação ao art.º 19.º da CRP, p. 405).

Seguindo, no essencial, a proposta de Gomes Canotilho para a delimitação do conceito, penso que deverão ser considerados os seguintes aspectos: (a) em primeiro lugar, o objecto de tutela é a ordem constitucional, ou seja, o que pretende evitar é uma supressão ou uma desestabilização grave do funcionamento das instituições políticas ou mesmo das estruturas económicas e sociais, ou seja, a subversão da ordem constitucional, e não uma qualquer ideia apriorística ou monolítica de “ordem pública” ou “segurança pública”. Não se trata, pois, de defender a “ordem do Estado”, mas sim a ordem constitucional, ou seja, a ordem jurídica e política, “normativamente conformada pela Constituição”; (b) em segundo lugar, os pressupostos justificadores da adopção das medidas do estado de sítio ou de emergência são apenas a “perturbação da ordem constitucional” ou a sua “grave ameaça”. Significa, mais uma vez, que não basta um perigo abstracto de verificação dessa subversão da ordem constitucional,é necessário constatar a verificação do dano ou, pelo menos a verificação do perigo em concreto (“grave ameaça”); (c) em terceiro lugar, uma a ideia de subsidiariedade: apenas será legítimo deitar mão á declaração do estado de sítio ou do estado de emergência para responder a uma lesão (ou ameaça) da ordem constitucional, se nenhum outro meio menos intenso de intervenção se revelar adequado, por exemplo, quando essa ameaça ou lesão da ordem constitucional não possa ser defendida através de medidas normais de polícia (cfr. art.º 253/1 da CRM), “a ameaça ou perturbação deve pôr em causa a ordem constitucional e os seus princípios estruturantes, e deve ser de tal modo “grave” que não seja possível combatê-la a não ser através dos meios extraordinários do estado de sítio ou do estado de emergência” (Cfr. J. J. Gomes Canotilho: Direito Constitucional e Teoria da Constituição, cit., pp. 1158-1159; Jorge Bacelar Gouveia: Direito Constitucional de Moçambique, cit., p. 645).

3. Em termos de conclusão

Em face da situação que vivemos, e dos desafios com que o Estado moçambicano se confronta, duas situações povoam o nosso horizonte imediato. Uma situação de subversão do Estado de Direito, com a actuação de forças “rebeldes” no norte do país; e a pandemia do COVID-19, que ameaça propagar-se a todo o território nacional.

A primeira, tem carácter político-institucional, que se consubstancia numa efectiva, e grave perturbação da ordem constitucional (ordem, tranquilidade públicas e segurança dos cidadãos); a segunda é um problema de saúde pública, de que pode resultar uma situação de calamidade pública.

A primeira pode recomendar a declaração do estado de sítio, circunscrito à área de insurreição (art.º 291 da CRM), com medidas próprias de um cenário de guerra (art.º 295 da CRM); a segunda apenas recomenda, por questões imperativas de saúde pública, a decretação do estado de emergência, no quadro das medidas virtualmente adequadas, já enunciadas em artigo anterior.

NOTA: Este artigo faz parte duma iniciativa provocada pelo isolamento causado pela pandemia do Covid-19. Vários juristas, sociólogos, economistas, antropólogos, jornalistas, cientistas políticos e activistas sociais associaram-se a esta iniciativa e escrevem sobre o significado do Estado de Emergência, uma decisão inédita em Moçambique e em grande parte do mundo.